公共政策个案分析 ——以2008年乌鲁木齐市新户籍政策为例

    摘要：近几年，户籍政策在公共政策领域颇受关注，本文就2008年乌鲁木齐市新出台的户籍政策做一分析，指出新户籍政策的不足，在和其它省市相关政策的对比中，提出相应的对策，以期这一新政策在实施中更符合其预期目标。

    关键词：户籍政策 投靠资格 落实户口

    政府对社会公共事务实行有效管理的水平，对一个国家与地区能否在各种竞争中取得优势地位，起着决定作用。伴随人类文明的进步，政策始终是国家与社会管理中不可缺少的重要手段，从理论上讲，凡是为解决社会公共问题的政策 ，都可以看作 是公共政策 。上个世纪 50年代，美国的政治家拉斯维尔 ( Haroad D.Lasswel)首先提出了政策科学的概念，认为政策是需要研究而且是可以研究的。此后政策分析作为一门新兴的学科得以出现。1958年，美国经济学家林德布洛姆( Charles E．Lindblom)发表了《政策分析》一文 ，预示着政策分析开始尝试着拥有了自己的研究方法和理论。随着公共政策研究的深入，其领域也不断扩大 ，公共政策分析的地位愈来愈显得突出。人们不仅关心政府政策是如何制定的，而且更关心政策是如何执行的，以及如何评价政策的实施效果等。政策分析所涉及的是整个政策过程 ，包括问题界定、目标确定、方案选择和政策评估等环节 。但具体到某一项政策，我们可能会有所取舍，并有侧重点的对选择分析方法。

    户籍政策作为公共政策的一个分支，近年来，不仅仅受到公共政策诸多学者的研究，而且在每年召开的“两会”中，也备受关注，在2007年公安部承办的452件代表、委员建议、提案中，涉及户籍管理的97件，占总数的21.5% 。所以户籍政策稍有波动，在社会上就会引起轩然大波，因此，在户籍政策的改革上，各个地方政府大都表现的比较谨慎，乌鲁木齐市2008年7月出台的新户籍政策就是一典型例子。

    2008年乌鲁木齐市新户籍政策

    在全国各省市新户籍不断革新的时候，乌鲁木齐市于2008年7月15日公布的该市最新的户籍政策，这一政策主要表现在该市公安局出台的《2008年乌鲁木齐市公安局户籍管理便民利民措施》、《关于在乌鲁木齐市有固定住所、交纳社保外来人员办理落户的通知》和《关于外地投资者在乌鲁木齐市办理常住户口的暂行规定》的各项规定中，为了有一个比较明确的了解，在这里笔者将这一政策予以全录：《2008年乌鲁木齐市公安局户籍管理便民利民措施》：为积极回应人民群众对公安工作的新期待，努力满足人民群众对公安工作的新要求，切实落实以人为本，关爱民生，促进和谐，经市局研究决定报请市人民政府批准，推出以下便民利民户籍管理措施：

    一、申报夫妻投靠落户，取消对婚龄的限制,但被投靠人在乌市落户时间必须满四年。

    二、现役军人所生子女出生落户规定为：一方为现役军人、一方为地方居民的，所生子女随地方居民一方登记户口。夫妻双方均为现役军人，所生子女既可在其父母部队所在地派出所登记户口，也可在该子女祖父母或外祖父母户口所在地登记户口。

    三、放宽从事个体经营和非公有制单位所聘用毕业生（含电大、业大、职大、函授、自考）的落户政策，即有本科、大中专、技校毕业学历的，从事个体经营的，凭工商营业执照、税务登记证和纳税凭证（税票）、个人交纳一年以上的社保清单及毕业证可申请办理乌市落户；到非公有制单位就业的，凭与用人单位签订的一年以上劳动合同、用人单位的接收证明、用人单位交纳的一年以上社保清单及毕业证可申请办理乌市落户。

    四、自由就业的毕业生（（含电大、业大、职大、函授、自考），本科学历、交纳两年以上社保的，大专学历、交纳五年以上社保的,凭交纳社保清单和毕业证可申请办理乌市落户。 此规定自2008年5月1日起执行 《关于在乌鲁木齐市有固定住所、交纳社保外来人员办理落户的通知》根据公安部提出“实行居住地登记户口的原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的户籍制度改革目标,积极探索和加强人口合理有序迁移的科学管理，有力促进我市经济建设和社会发展，经市局研究决定并报请市人民政府批准，自2008年5月1日起，在乌鲁木齐市的外来人员符合下列条件的，可以申报落户。现就相关事项通知如下：

    一、外来人员在乌鲁木齐市有合法固定住所（足额付款取得房屋产权证）、缴纳两年以上社保的，可申请在乌市落户。

    二、申报落户应当提交的材料：本人申请、身份证、户籍证明、现实表现证明、房屋产权证（含商品房、经济适用房、自建房、二手房）、契税凭证、在本市缴纳两年以上社保的清单。

    三、审批程序和时限：派出所在受理申请之日起的20个工作日内完成调查、审核工作，将落户材料上报分县（市）局。经分县（市）局审查，对符合落户条件的，应当在接到上报材料之日起20个工作日内将落户材料上报市公安局户政处。市公安局在接到上报材料的20个工作日内审批完毕。

    各单位将本《通知》迅速传达到派出所，并做好相关宣传和解释工作。工作中遇到的问题，请及时报市局户政处 。

    《关于外地投资者在乌鲁木齐市办理常住户口的暂行规定》

    第一条 根据《新疆维吾尔自治区招商引资若干政策规定》和《新疆维吾尔自治区鼓励外商投资若干政策规定》，结合本市实际，制定本规定。

    第二条 在本市投资兴办企业（含外资企业）的外地人员，可以依照本规定申请办理本市常住户口。

    第三条 依照本规定申请办理户口人员所在的企业注册时间应当在三年（含三年）以上，或取得《区（市）外投资企业享受优惠政策证书》。

    第四条 依照本规定申请办理本市常住户口的外地来乌人员包括：（一）公司制企业的法定代表人、个人独资企业的投资人、占公司股份25％以上的自然人股东；（二）公司、企业引进的具有大专（含大专）以上学历的专业技术人员、中级（含中级）以上技术等级的技术工人（以下简称引进人才）；（三）企业的生产、经营骨干和管理人员（以上简称职工）。

    第五条 符合以上规定的企业，依据其在本市投资额度可免费为下列人员申请办理本市常住户口。

    （一）一次性投资50万元以上的，可申请办理企业法定代表人、投资人本人及其配偶、未成年子女的户口。

    （二）一次性投资100万元以上的，可申请办理企业法定代表人、投资人和股东本人及其配偶、未成年子女的户口。

    （三）一次性投资300万元以上的，除办理本条第二款人员外，还可申请办理企业引进人才及其配偶、未成年子女的户口和企业职工（非生产性企业不超过职工总人数的10％，生产性企业不超过职工总人数的15％）及其配偶、未成年子女的户口。

    第六条 依照本规定申请办理本市常住户口，应当提交下列材料：（一）企业的营业执照原件及复印件、企业证明; （二）落户人申请、户籍证明、身份证复印件、有无违法犯罪记录证明（16周岁以上者提供）；（三）取得《区（市）外投资企业享受优惠政策证书》的企业，提供其证书原件及复印件；没有取得《区（市）外投资企业享受优惠政策证书》的企业，提供近三年纳税凭证（享受优惠政策免税的，需提供相关证明）；（四）引进的人才需提供学历证书或中级（含中级）以上工人技术等级岗位证书、《劳动合同》和乌鲁木齐社会保险管理部门出具的职工参保缴费六个月以上的清单；（五）职工需提供《劳动合同》和本市社会保险管理部门出具的职工参保缴费六个月以上清单；

    第七条 落户申请人采取欺骗、贿赂等不正当手段取得本市常住户口的，一经发现，由公安机关依法予以注销，并依法追究其刑事责任 。

    正由于户籍改革的新规定与广大市民的切身利益密切相关，因此在乌鲁木齐市公安局网站上, 2008年7月15日至今，关于《关于在乌鲁木齐市有固定住所、交纳社保外来人员办理落户的通知》其点击量达到4117次，《2008年乌鲁木齐市公安局户籍管理便民利民措施》点击量达到5832次。关于《外地投资者在乌鲁木齐市办理常住户口的暂行规定》点击量达到2062次，点击率之高充分说明这一系列改革受关注的程度。

    政策分析

    （一）出台背景

    乌鲁木齐市2008年出台这一政策是有这样一些社会背景。

    第一、户籍制度的改革在我国已经是大势所趋是新政策出台的主要原因。新中国成立以后，1951年公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年《宪法》关于迁徙自由的规定。严格限制农村进入城市的坚冰初启，在国家层面上来说始于1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》规定，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。2008年公安部宣布，我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等。我国还将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落户的条件限制，解决群众的实际困难。

    第二、各省市大规模开展户籍制度改革的尝试，乌鲁木齐市作为新疆首府城市，户籍制度改革势在必行。

    2003 年,湖北省选定在武汉、襄樊和黄石三市为试点，取消农业户口和非农业户口性质，统一登记为“湖北居民”户口。2004年，山东实行城乡统一的户口登记制度，不再收取城市增容费。规定无形中放宽了夫妻及子女之间户口投靠的限制，为了吸引人才许多省市在家属落户方面给出了优惠条件 。2005 年年底，河南省《关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》中明确提出，外来进城从业人员享有和城市其他社会成员同等的劳动就业和公共服务权利，凡是有稳定住所，包括购房和协议租房的外来从业人员申请迁入户口， 居住地派出所要为其办理入户手续， 其配偶和子女也可一并迁入租房户也能申请城市户口 ，2008年，浙江省在嘉兴等地试行居住证制度改革，以打破外来务工者因户籍界限造成的城乡对立，使居住证与社会保障、就业、居住、子女就读、计划生育等挂钩，让持证者享受一定的当地市民待遇和优惠政策 。2009年6月17日上海市政府“居住证转户籍政策实施细则”专题新闻发布，上海市发改委、人力资源和社保部门有关负责人表示，上海“居住证转户籍”政策试行期为3年，在此期间上海暂不会对这一新政策产生的落户上海人数总量进行控制，而且上海正在研究推出引进人才可直接落户的相关办法 。

    第三、受部分城市户籍制度改革挫折的影响，有意识对出台政策做了限制。2001年郑州市户籍改革的实行，接受群众申报入户。户籍改革的主要内容包括投亲入户、出生入户、购买商品房入户、投资纳税入户、工作调动入户、大中专毕业生和中级以上职称人员入户及成建制企业迁郑入户共7大项。当年就使10.5万人成为郑州市的新市民，其中，投靠亲属入户3.7万人，购房入户2.2万人，毕业生入户1.5万人，成为迁郑入户的主要部分。其后随着大量人口的拥入“郑州的户籍制度改革进行了一年，在2004年停止了，“子女入学和公交压力大是直接的导火索。” 同样宁波市推进的户籍制度改革规定：在2007年9月1日以后购买的住房，暂时停办户口迁移了，也就是说政策改革在这两个城市的失败。这对其它城市关于户籍改革的热情是重大打击，在这之后，多个城市出台政策大多表现出谨小慎微的姿态，表现在户籍制度改革上的附加条件愈来愈多，乌鲁木齐市户籍改革中的关于投靠政策的规定就是其中之一。

    （二）乌鲁木齐市新户籍政策中关于投靠政策的缺憾

    就乌鲁木齐市2008年新户籍政策的整体而言，应该是一次户籍制度改革上的巨大进步，政策基本上达到了预期目的，例如用购房条件，以刺激房市；用大中专学历限制以改善人口素质；用投资作条件来刺激经济发展。给需要落实城市户口人员给与了较大的便利，也确实给一部分来该市的工作人员解决了实际问题。但其中关于直系亲属投靠，政策规定：被投靠人必须在该市落户四年，才有资格作为被投靠人，其子女投靠父母和父母投靠子女落实城市户口才可以的实现。

    关于这一点，笔者在高新区派出所调查时，该派出所出具的一份关于子女投靠父母落户须知的简要说明如下：

    1、子女的落户申请

    2、户籍证明（须注明父母与子女的关系）

    3、父亲和母亲的户口簿，身份证

    4、户籍调查报告

    5、16岁以上子女，提供原户籍所在地公安机关出具有无违法情况证明（子女投靠父母，其年龄限定在22周以下，父母在本市落户四年，子女未婚）。工作人员说：“这是诸多落户政策最简明最基本的说明” 如果不符合条件子女落户需交城市增容费。

    正由于这一规定，新户籍政策的预期目标显得不那么完美，甚至出现了于预期目标相悖的结果。

    第一、在我国西部地区由于自然环境等诸多因素的限制，用城市落实户口作为吸引人才本身的吸引力并不是特别有优势的，我区近几年推出的为吸引人才的相关优惠政策，为引进人才落实户口，一般由引进单位的人事部门直接办理，比较便捷，但对其家属的落户，表现得极为困难，基本上是把其作为假设成为一个独立的个体看待，没有将其看作可能是某一家庭中至关重要的一个成员，一人流动意味着全家流动这已经是一种普遍现象。

    第二、规定只要拥有房屋产权证（含商品房、经济适用房、自建房、二手房），也可以有一人落实城市户口，单位提供的房改房、宿舍和出租房没有被包括在其中，对于没有规定中的房屋产权证的，也没有落户资格。

    第三、就子女投靠而言，夫妇一方或者双方来疆工作之前孩子已经出生的，必须待四年以后，孩子才可以落户，不到四年者需交4000元的城市增容费，一旦户口没有着落，子女教育就是一大难题。

    第四、就老人投靠子女而言，夫妇双方或有一方已落户其父母无法前来投靠的，这对于独生子女赡养父母更是一道难以逾越的障碍。第五、就夫妇投靠而言，夫妇双方有一方已落户的，另一方须在四年以后方可免费落户，不到四年者需交4000元的城市增容费，无形中造成夫妇双方两地分居的状况。

    第五、新疆人才缺乏，落户政策的限制不利于新疆的发展。2007年年末，新疆总人口2095.19万人，不包括新疆生产建设兵团和中央驻疆单位，各类党政机关人才、公有制事业单位管理和专业技术人员、公有制企业经营管理和专业技术人才67.2万人。其中党政机关15.9万人，事业单位47.6万人，企业单位3.7万人；本科以上22万人，大专学历30万人，中专学历13万人，高中及以下2.2万人 2004年统计：乌鲁木齐市专业技术干部总数为42218人 。

    直系亲属落户政策不加以考虑，户籍改革的成效无法完全显示出来，对该市人力资源的开发也会造成极大的障碍。

    下面是其它省市关于引进人才家属落实户口投靠规定，我们可以作一比较2005年陕西省规定：对引进的硕士及50岁以下副高级职称以上人员，准予其配偶、子女及父母等随迁户口；大学本科学历人员允许其在全省范围内先落户，后找工作。夫妻投靠不受婚龄、年龄限制，已在配偶所在地投靠居住的公民，可根据本人意愿办理落户手续；男性超过60周岁、女性超过55周岁，需要投靠子女的，可在拟投靠子女的户籍所在地办理落户手续。 新生婴儿（包括超生、非婚生）随父随母自愿申报户口。对非计划内生育的婴儿，公安机关为其办理户口登记后，应及时向计生部门通报情况 。

    2007年青岛市直系亲属投靠落户条件放宽：夫妻一方具有市区户口，其配偶可办理落户；本人为市区户口，如其父亲满 60周岁，母亲满 55周岁，身边无子女，可办理投靠落户；只要父母一方户口在本市，其未成年子女或成年未婚子女可办理落户；可办理投靠的子女，由原规定的独生未婚子女放宽至成年未婚子女 (不包括离婚和丧偶的子女) 。

    济南市实行对愿调入济南市工作的中级以上专业技术任职资格人员，以及急需的高级技术工人、高级技师或其他在技术管理方面具有特殊才能的人才，办理本人及随迁家属子女落户取消夫妻投靠条件限制，放宽子女投靠父母条件，对夫妻投靠迁入人员，不再受婚龄、年龄限制；允许外地无业未婚子女来济投靠父母落户。

    兰州市出台《兰州市引进高层次人才暂行办法（试行）》。规定新引进的高层次人才凡签约在兰州市工作五年以上人员（包括在国内外学术技术领域处于领先水平的学术技术带头人和优秀拔尖人才；取得硕士、博士学位或具有高级职称的专业技术人才；懂技术、善经营管理的复合型高级人才；高新技术产业、主导产业、新兴产业、重点工程等领域急需的高层次专业技术和经营管理人才；拥有专利、发明或专有技术并属国内先进水平的人才；其他具有特殊才能或重大贡献的人才），年龄一般不超过50岁，行政管理人才年龄不超过45岁。本人及其配偶、子女调（迁）入兰州市的，免收调动、入户过程中的一切费用；配偶及其子女系农业人口的，可办理城镇户口；随调配偶、子女工作由用人单位与人事部门协调解决，未成年子女由教育部门安排到市内较好的学校就读 。

    小 结

    有专家认为户籍制度游离于《宪法》之外，本来就违背了平等的原则。各地、各城市之间发展程度的差异，导致公共服务的供给水平差异显著，而人口的流动却是从公共服务水平低的地区向高的地区流动，一旦城市全面放开户口，其城市的承载能力将面临严峻考验，特别是新疆环境承载力有限的因素，因此要一步到位，可能性不大。 但是乌鲁木齐市新出台的户籍政策可以做以下的补充，是这一措施更为接近其预期目标。

    第一、给在本市已经落户具有学士以上学位在职人员，夫妇的另一方及符合计划生育政策的子女无条件免费落户。

    第二、给予取得中级以上职称的在职工作人员，夫妇的另一方及符合计划生育政策的子女免费落户。

    第三、给予具有学士学位或中级以上职称，且本人是独生子女的，准许其父母（男性超过60周岁、女性超过55周岁），免费落户。

    第四、给予具有学士学位或中级以上职称人员，其子女在入托、上学等方面由所在区县教育部门协助安排。

    做出这样一些补充，可以在人才引进的优惠前提下，部分的先做一尝试，为以后较大范围的户籍制度改革积累一定的经验。

参考文献：

1.陈振明．政策科学 [ M] ．北京：中国人民大学出版 社 ，1998  

2.陈庆云．公共政策分析 [ M] ．北京：中国经济出社 ，2000

3.宋雪莲《户籍制度改革难以为继 大城市纷纷叫停》中国经济周刊2008年03月24日

4.2008年乌鲁木齐市公安局户籍管理便民利民措施http://gaj.urumqi.gov.cn/ 乌鲁木齐市公安局网站 2008年07月15日

5.《打破户籍壁垒只是一小步》燕赵晚报2005年10月30日