一
互联网是20世纪人类文明的辉煌成果，从它产生之时起就决定了它具有全球性、开放性的特点，经过30多年的发展，它已经从一个学术和军事的专用网络演变为全球重要的信息基础设施，渗透到社会政治、经济、文化、教育、科研等各个社会领域，成为人类社会必不可少的组成部分。据了解，新疆互联网网民近700万人，互联网用户达到134万户，其中宽带用户123万户；新疆备案网站17017家，其中少数民族语种网站247家；备案IP地址数150余万个。①网络对整个社会正产生着广泛而深远的影响，是广大网民认识世界、了解世界、服务社会的一种媒介工具。
然而，众所周知，网络也是把双刃剑。网络社会因其开放性而迅速将世界变成了地球村，但问题亦随之而来，“随着文明的发达，社会邪恶的总量也在增长”（康德语）。正如美国《纽约时报》网站1月11日刊登的欧洲大学学院教授奥利维尔•罗伊发表的，题目为“恐怖主义的诱惑”一文中所说的那样，“ 如果美国和其他西方国家在准备进行新一轮反恐战争时还是不能了解这些现实，它们就不会取得什么成效，就像9•11事件以来的这8年半一样。威胁不是来自某片可以入侵或占领的土地，而是来自我们如今都已深陷其中的全球化了的网络。”②由于技术的缺陷或应用后果的不确定性，网络给社会带来便利的同时也成了隐藏犯罪的温床。
回顾网络在“7.5”事件中的巨大煽动和破坏作用，我们不能不注意到，乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件，就利用了互联网日益显现的群际传播和社会动员功能。网络由于其匿名性与开放性，使其成为恐怖分子和我们争夺舆论宣传战的制高点。以“世界维吾尔代表大会”、“东突信息中心”等为代表的境外“东突”分裂组织，长期利用各种媒体特别是互联网，宣扬民族分裂、暴力恐怖、宗教极端思想，已经成为新形势下“三股势力”在网上开展旨在颠覆我国家政权，从事分裂活动的新特征。特别是从广东韶关事件发生后，到乌鲁木齐“7.5”事件发生前这段时间，境外分裂组织利用互联网和手机等通讯、媒介工具进行联络，发展力量，搜集情报，煽动、组织、策划和实施暴力恐怖犯罪。“7.5”事件的发生，就是“三股势力”蓄意利用韶关普通治安事件挑起事端，通过互联网借题发挥，大肆散布谣言造，移花接木，挑动民族仇恨，精心策划组织了这起举世震惊的严重暴力犯罪事件，给新疆各族群众生命财产造成极大损失，给社会稳定造成严重破坏。
“7·5”事件发生后，出于维护社会稳定的需要，根据中央和自治区党委的决定，对出入疆互联网、手机短信和国际长途电话实行管制措施，及时切断了不法分子相互勾联和进行煽动、策划的渠道。网络的关闭的确给人们的工作、生活、学习带来诸多的不变。事实证明，为了国家利益，这一通信管制措施是及时的、正确的、有效的，为党和政府有效处置“7·5”事件，平息事态，减少了隐患和干扰；为防范“三股势力”进一步策划组织暴力恐怖事件发挥了重要作用。中国对互联网坚持依法管理，符合世界通行做法。
中国宪法保护公民的言论自由，推动互联网的发展是我国的一贯政策。新疆互联网的管制是暂时的和偶然的，而互联网的开通是必然的和必须的。当前，新疆总体局势渐趋平稳，社会秩序已恢复正常，“7.5”事件犯罪分子受到法律应有的制裁。综合考虑我区维稳形势，自治区已陆续开放了人民网、新华网，新浪网和搜狐网等32家网站。自治区按照“循序渐进开放”的原则逐步恢复相关通信业务。可以预见，新疆国际互联网的全面开通指日可待。
二
互联网开通后，结合新疆社会形势的特殊性和复杂性，如何进一步加强网络监管力度，倡导网络文化建设，完善网络立法内容，已引起社会各界普遍重视。本文从以下几方面提出法律应对问题：
问题一、谁来管？
明确责任主体是加强网络监管的关键。对互联网依法管理是一个国家主权的事。“9•11”后，为了更好地防范来自网络恐怖主义的威胁，美国布什总统在白宫设立了网络安全办公室。2000年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，其中第七条规定了各级人民政府及有关部门承担互联网安全保护的责任。同时还规定了从事互联网业务的单位、互联网的使用者以及司法机关的义务与责任。
2009年9月25日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》，该条例对建立和完善网络信息安全监控体系，加强网络信息监管，通过对网上舆论的引导、监控、堵封、删除，有效抵制境内外敌对势力利用互联网进行反动宣传和制造破坏活动等做出了相应的规定。这些规定，从法律上，为互联网信息安全提供了比较周密的保障制度。《条例》规定了信息安全责任制，规定：“县级以上人民政府信息化主管部门负责统筹规划、指导协调和监督管理本行政区域内的信息化工作”。“发展改革、财政、公安、广播电视和通信等有关部门在各自职责范围内，履行信息化工作的相关职责。”
上述规定可以看出，政府部门、司法机关、媒体、通信、网络营运单位甚至网民都肩负着网络安全的监管责任。在这种监管模式下，事实上容易造成大家都在管却又无人管的状态。
问题二、管什么？
明确网络监管的内容是当前互联网监管的难点。网络监管内容主要涉及到言论的内容、范围，原则等。《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》规定了“政府及有关部门要采取积极措施，在促进互联网的应用和网络技术的普及过程中，重视和支持对网络安全技术的研究和开发，增强网络安全保护能力。有关主管部门要加强对互联网的运行安全和信息安全的宣传教育，依法实施有效的监督管理，防止和制止利用互联网进行的各种违法活动，为互联网的健康发展创造良好的社会环境。”
《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》对网络监管部门的责任内容进行了规定，即“基础信息网络和重要信息系统的主管部门或者运营单位应当建立和完善信息安全监控体系，加强互联网监管，对网上传播的信息进行严格审查，科学研判网络舆情，杜绝违法、有害信息。政府应当建立信息安全应急处理协调机制以及信息安全保障体系，提高信息系统的安全防御能力和处理信息安全突发事件的能力。”
上述规定比较原则、笼统，缺乏对网络监管具体内容的界定，如：何谓有害信息？何谓信息安全监控体系？尤其是言论自由与网络犯罪的界限不清。
问题三、如何管？
（一）建立网络监管法律制度
近些年，许多国家为了加强网络恐怖活动的法律控制，逐步建立和完善网络立法。英国2000年2月实施的“反恐怖主义法案2000”第一次在法律上正式提出“网络恐怖主义”。 “9•11”后，美国于2002年通过了《网络安全加强法案》以及《网络空间国家安全战略》。该法授予联邦政府在确保国家基础设施和计算机系统安全上更多的权限，扩大了警方在监视互联网或监听电话的职权范围。我国目前专门针对关于网络监管的法律只有2000年人大常委会通过的《关于维护互联网安全的决定》，其内容非常简单，亟待修改和完善。
（二）提高网络安全监管技术
网络犯罪是智能犯罪，网络安全监管者要熟练掌握网络技术。政府要重视和资金支持对网络安全技术的研究和开发，增强网络安全的技术防范能力。目前，新疆技术力量显然没有达到监控要求，“7.5事件”的网络煽动作用就是例子。
（三）追究违法者的法律责任。我国是法制国家，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本要求。对利用互联网进行犯罪的，要依法制裁。对此，我国已经颁布了相应的法律法规。相关的法律规定及所涉及的罪名主要有：
1、1994年6月4日国务院发布的《中华人民共和国国家安全法实施细则》第八条规定，捏造、歪曲事实，发表、散布文字或者言论，或者制作、传播音像制品，危害国家安全的，属于危害国家安全的其他破坏活动。
2、2000年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会发布了《全国人民代表大会常务委员会关于维护网络安全的决定》，该《决定》第二条规定“为了维护国家安全和社会稳定，对有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（一）利用互联网造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，或者煽动分裂国家、破坏国家统一；（三）利用互联网煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结。”
3、目前我国刑法中对网络恐怖犯罪没有专门的条款，现有条文主要是第120条组织、领导、参加恐怖组织罪，第120条之一资助恐怖活动罪，第285条非法侵入计算机信息系统罪，第286条破坏计算机信息系统罪，第287条利用计算机进行的其他犯罪（当然包括网络恐怖犯罪），第291条之一投放虚假危险物质罪编造、故意传播虚假恐怖信息罪。
通过网络从事危害国家安全和公共安全犯罪，涉及的罪名主要有：我国刑法第103条“分裂国家罪、煽动分裂国家罪”；第249条“煽动民族仇恨、民族歧视罪”；第120条“组织、领导、参加恐怖组织罪”；第291条“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”；第295条“传授犯罪方法罪”等。
由于我国刑法对网络恐怖犯罪、恐怖组织的概念没有具体规定，缺乏言论自由与刑事犯罪的界定标准，立法有必要作出更为详细地规定。
针对有关责任单位和责任人的不作为或失职行为，《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》规定了法律责任。如《条例》规定，县级以上人民政府信息化主管部门和其他有关部门的工作人员在信息化工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。网络运营和使用单位违反本条例规定，信息安全责任不落实，信息安全管理制度不健全，对网上传播的信息未进行严格审查，导致违法、有害信息传播的，由县级以上人民政府信息化主管部门责令改正，消除影响，可处以三千元以上三万元以下罚款；情节严重的，由有关部门依法吊销经营许可证或者停止其使用网络系统；构成犯罪的，依法追究刑事责任。然而，在执行中，没有相应的刑法配套规定。
三
新疆国际互联开通后的防范对策：
（一）占领网络信息传播的制高点，努力形成网上正面舆论强势
当前新疆正处在维护稳定、加快发展的关键时期。新闻单位要积极引导网上舆论，主动加强网上舆论宣传，在宣传手段和方法上下工夫，用正面声音占领网络阵地，努力形成团结奋进、昂扬向上的网上主流舆论，为社会提供更多更好的网络文化产品和服务。政府要加大对区内各级政府网站和重点网站的扶持力度，尤其要加强少数民族语言文字信息资源开发与应用，培养少数民族语言文字信息系统开发和服务人才，增强少数民族文字网站的影响力，使各类网站成为传播党和政府声音、应答群众诉求、驳斥敌对势力网站的反动宣传、引领网上舆论的主要阵地。
（二）建立健全网络立法，加强网络监管和网络犯罪的法律控制
为维护网络安全，从20世纪90年代以来出台的有关保证网络安全、防止有害信息侵入的法律、法规从制度方面为网络安全提供了法制保障。但我国现有的网络立法在应对网络安全方面还不能适应当前形势的需要。可借鉴《网络犯罪公约》的有关规定，进一步指定或完善网络规划与建设、网络管理与经营、用户数据的保护、计算机证据的法律效率等相关内容的一系列法律，从制度上保证网络的安全。另外，建议在《刑法》中，增加打击网络恐怖主义犯罪的内容
（三）提高网络信息安全，积极进行技术防范
网络犯罪具有高技术性，利用网络进行煽动、分裂国家等犯罪活动往往具有高度的隐蔽性，针对网络犯罪的高技术性，我们必须采取针锋相对的甚至更高的技术来防范。针对网络恐怖犯罪的技术隐藏、密写技术，我们可以充分利用信息挖掘技术和反密写技术挖掘出隐藏在网络中的恐怖犯罪的信息。
（四）加强国际合作
网络犯罪具有高整合性、跨国性，网络的规范管理恐非一国法律所能应付。因此，世界各国都充分意识到单凭一国一区域之力，自然难以防范网络恐怖犯罪。目前，打击网络恐怖主义正在成为世界各国的共同行动，各国进行了一些卓有成效的合作。2000年10月26日，西方八国集团在柏林召开会议，专门讨论如何提高网络安全水平和防范网上犯罪的问题。2000年底，欧洲委员会制定的《打击计算机犯罪公约草案》正式出台，包括美国在内的40多个国家都加入了这个公约。不过，目前，这种合作还更多地停留在理论层面，国际社会还需进行更大力度的合作，包括统一恐怖主义犯罪的界定、加强彼此的信任、加强信息安全技术交流、建立反恐信息共享平台、建立反对网络恐怖主义犯罪专门队伍等等。2001年6月上海合作组织通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》为新疆政府与周边国家共同打击网络恐怖主义犯罪提供了有效地合作机制和平台。
（五）严格网络营运商的法律责任
网络营运商即向广大用户综合提供互联网接入业务、信息业务和增值业务的电信运营者。网络犯罪分子一般都需要利用网络服务提供者进行网络恐怖、犯罪活动，网络服务提供者在一定程度上负有过滤、管理网络传输的责任，所以，我们需要通过立法来严格确定ISP的权利和义务、责任。
（六）组建网络警察
为了及时有力地打击各种各样的网络恐怖活动，我们必须组建专门打击网络恐怖、犯罪活动的队伍，以维护国家安全。我们可以在公安、国安现在的网络监管队伍基础上，加强网络技术专门人才的培养，尤其是新疆少数民族专门人才的培养，建立从中央到自治区、各市、县以破获网络恐怖犯罪为主旨的专家组成的网络警察部门。
此外，其他应对措施还有：从事网络运营的单位不但要依法运营，而且还要承担起社会责任，一旦发现互联网上出现非法犯罪行为和有害信息，要采取措施，停止传输，及时报案。如果知情不报或者推卸责任的，要有具体的惩处措施。同时，发挥广大网民的积极作用，通过监督、举报等方式共同参与网络安全监督，对举报属实者应给与奖励。一旦发现有人利用互联网从事分裂国家、煽动民族仇恨、民族歧视等犯罪活动的，有关司法机关要做到及时发现、及时侦查、及时制止，一经查实，坚决予以打击。
结语：严格的监管、有序的运行及对违法犯罪行为的严惩是发挥网络积极作用的重要保障。互联网作为大众媒介必将体现言论自由与依法监管的平衡，必将体现言论自由与公共秩序的平衡。新疆国际互联网全面开通后，有网民可能会通过互联网在博客、qq群、论坛上发表对政府不满的情绪和言论，甚至对政府的行为和措施发表过激的批评和指责等。对此，我们大可不必恐慌，不可因噎废食，谈虎色变。当今，百姓通过网络真实地表达对政府工作的看法，政府通过网络了解百姓的诉求和心声，是政府关注民生，改进工作的一条有效渠道。古人曰：“兼听则明”。通过网络，政府可以更加全面了解民之所想、民之所恨，帮助政府完善管理，实现新疆长治久安。
注释：
① 记者钟秀玲报道：“新疆互联网协会代表大会强调 努力形成网上正面舆论强势”，见 《天山网讯》2009年12月18日
② http://www.xjass.com/zy/content/2010年1月21 日访问
